Consulta realizada a la Unidad de Seguridad Privada sobre la aplicación de la Ley de la Unidad de Mercado al sector de la Seguridad Privada.

Descargar PDF de respuesta de la Unidad Central de Seguridad Privada: Ley de Unidad de Mercado y Seguridad Privada

Con motivo de la entrada en vigor de la citada Ley, surge una cuestión relativa a la prestación de servicios limitados por el ámbito de actuación, y muy especialmente a aquellos prestados en provincias limítrofes, que agradecería fuera concretada.

Para comprender la incidencia de esta Ley 20/2013 en el régimen jurídico de los títulos habilitantes para el ejercicio de una actividad,debemos partir del objeto y ámbito de aplicación de la Ley –artículos 1 y 2-, conforme a los cuales quedarían afectadas por esta Ley el acceso a actividades económicas y su ejercicio por los operadores económicos, es decir, por cualquier persona física o jurídica que pretenda realizar una actividad económica en España.

Artículo 1. Objeto.

“1. Esta Ley tiene por objeto establecer las disposiciones necesarias para hacer efectivo el principio de unidad de mercado en el territorio nacional. En particular, tiene por objeto garantizar la integridad del orden económico y facilitar el aprovechamiento de economías de escala y alcance del mercado mediante el libre acceso, ejercicio y la expansión de las actividades económicas en todo el territorio nacional garantizando su adecuada supervisión, de conformidad con los principios contenidos en el artículo 139 de la Constitución.

2. La unidad de mercado se fundamenta en la libre circulación y establecimiento de los operadores económicos, en la libre circulación de bienes y servicios por todo el territorio español, sin que ninguna autoridad pueda obstaculizarla directa o indirectamente, y en la igualdad de las condiciones básicas de ejercicio de la actividad económica.”

Artículo 2. Ámbito de aplicación.
 

“Esta Ley será de aplicación al acceso a actividades económicas en condiciones de mercado y su ejercicio por parte de operadores legalmente establecidos en cualquier lugar del territorio nacional.”

En el anexo de definiciones de la Ley se recoge qué se entiende por actividad económica:

”cualquier actividad de carácter empresarial o profesional que suponga la ordenación por cuenta propia de los medios de producción, de los recursos humanos, o ambos, con la finalidad de intervenir en la producción o distribución de bienes o en la prestación de servicios.”

En este concepto se incluiría cualquier actividad, no sólo de servicios, sino también comercial, industrial …En parte el concepto coincide con el objeto de regulación de la Ley 17/2009, que se aprobó para trasponer al derecho español la Directiva de servicios, pero sólo en parte, ya que el concepto es más amplio, afectando a sectores que estaban excluidos de esta Directiva y de la propia Ley 17/2009, como por ejemplo, transporte, empresas de trabajo temporal, seguridad privada así como a la circulación y producción de productos. 

La previsión de la Ley 20/2013 sobre la eficacia en todo el territorio nacional de las actuaciones administrativas contenida en su artículo 20, conforme al cual no puede exigirse al operador económico el cumplimiento de nuevos requisitos o trámites adicionales si ya dispone de autorización, licencia, declaración responsable o comunicación previa, debe ser entendido en sus correctos términos, como aclara el artículo 20.4:

 

4. El principio de eficacia en todo el territorio nacional no se aplicará en caso de autorizaciones, declaraciones responsables y comunicaciones vinculadas a una concreta instalación o infraestructura física. No obstante, cuando el operador esté legalmente establecido en otro lugar del territorio, las autorizaciones o declaraciones responsables no podrán contemplar requisitos que no estén ligados específicamente a la instalación o infraestructura.

El principio de eficacia en todo el territorio nacional tampoco se aplicará a los actos administrativos relacionados con la ocupación de un determinado dominio público o cuando el número de operadores económicos en un lugar del territorio sea limitado en función de la existencia de servicios públicos sometidos a tarifas reguladas.

Es decir, si una empresa que dispone de licencia u otro título habilitante en un término municipal se instala físicamente en otro, requerirá para su establecimiento el título habilitante que proceda. Por el contrario, aquellas empresas que presten sus servicios desde las instalaciones inicialmente autorizadas por cualquiera de los procedimientos, no requerirán nuevos requisitos ni exigencias. Por otro lado, los siguientes artículos de la citada Ley, fija los criterios para poder establecer determinados límites y requisitos al ejercicio y/o acceso a determinadas actividades económicas:

 

Artículo 5. Principio de necesidad y proporcionalidad de las actuaciones de las autoridades competentes.

1. Las autoridades competentes que en el ejercicio de sus respectivas competencias establezcan límites al acceso a una actividad económica o su ejercicio de conformidad con lo previsto en el artículo 17 de esta Ley o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, motivarán su necesidad en la salvaguarda de alguna razón imperiosa de interés general de entre las comprendidas en el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.

2. Cualquier límite o requisito establecido conforme al apartado anterior, deberá ser proporcionado a la razón imperiosa de interés general invocada, y habrá de ser tal que no exista otro medio menos restrictivo o distorsionador para la actividad económica.”

Artículo 16. Libre iniciativa económica.

El acceso a las actividades económicas y su ejercicio será libre en todo el territorio nacional y sólo podrá limitarse conforme a lo establecido en esta Ley y a lo dispuesto en la normativa de la Unión Europea o en tratados y convenios internacionales.

Artículo 17. Instrumentación del principio de necesidad y proporcionalidad.
 

1. Se podrá establecer la exigencia de una autorización siempre que concurran los principios de necesidad y proporcionalidad, que habrán de motivarse suficientemente en la Ley que establezca dicho régimen. Cuando el régimen de autorización se exija por norma comunitaria o tratado internacional las autorizaciones podrán estar previstas en una norma de rango inferior a la Ley. Se considerará que concurren los principios de necesidad y proporcionalidad para la exigencia de una autorización:

 

a) Respecto a los operadores económicos, cuando esté justificado por razones de orden público, seguridad pública, salud pública o protección del medio ambiente en el lugar concreto donde se realiza la actividad, y estas razones no puedan salvaguardarse mediante la presentación de una declaración responsable o de una comunicación.

b) Respecto a las instalaciones o infraestructuras físicas necesarias para el ejercicio de actividades económicas, cuando sean susceptibles de generar daños sobre el medio ambiente y el entorno urbano, la seguridad o la salud pública y el patrimonio histórico-artístico, y estas razones no puedan salvaguardarse mediante la presentación de una declaración responsable o de una comunicación.

c) Cuando por la escasez de recursos naturales, la utilización de dominio público, la existencia de inequívocos impedimentos técnicos o en función de la existencia de servicios públicos sometidos a tarifas reguladas, el número de operadores económicos del mercado sea limitado.

d) Cuando así lo disponga la normativa de la Unión Europea o tratados y convenios internacionales, incluyendo la aplicación, en su caso, del principio de precaución.

(…)

Artículo 18. Actuaciones que limitan la libertad de establecimiento y la libertad de circulación.

1. Cada autoridad competente se asegurará de que cualquier medida, límite o requisito que adopte o mantenga en vigor no tenga como efecto la creación o el mantenimiento de un obstáculo o barrera a la unidad de mercado.

2. Serán consideradas actuaciones que limitan el libre establecimiento y la libre circulación por no cumplir los principios recogidos en el Capítulo II de esta Ley los actos, disposiciones y medios de intervención de las autoridades competentes que contengan o apliquen:

(…)

d) Requisitos de seguros de responsabilidad civil o garantías equivalentes o comparables en lo esencial en cuanto a su finalidad y a la cobertura que ofrezca en términos de riesgo asegurado, suma asegurada o límite de la garantía, adicionales a los establecidos en la normativa del lugar de origen, o que la obligación de que la constitución o el depósito de garantías financieras o la suscripción de un seguro deban realizarse con un prestador u organismo del territorio de la autoridad competente.

Artículo 19. Libre iniciativa económica en todo el territorio nacional.

1. Desde el momento en que un operador económico esté legalmente establecido en un lugar del territorio español podrá ejercer su actividad económica en todo el territorio, mediante establecimiento físico o sin él, siempre que cumpla los requisitos de acceso a la actividad del lugar de origen, incluso cuando la actividad económica no esté sometida a requisitos en dicho lugar.

2. Cualquier producto legalmente producido al amparo de la normativa de un lugar del territorio español podrá circular y ofertarse libremente en el resto del territorio desde el momento de su puesta en el mercado.

3. Cuando conforme a la normativa del lugar de destino se exijan requisitos, cualificaciones, controles previos o garantías a los operadores económicos o a los bienes, distintos de los exigidos u obtenidos al amparo de la normativa del lugar de origen, la autoridad de destino asumirá la plena validez de estos últimos, aunque difieran en su alcance o cuantía. Asimismo, el libre ejercicio operará incluso cuando en la normativa del lugar de origen no se exija requisito, control, cualificación o garantía alguno.

De todo lo expuesto con anterioridad, cabe deducir que la aplicación de los algunos de los requisitos necesarios para obtener la autorización como empresa de seguridad, basados en el ámbito territorial de actuación, podrían contradecir la citada Ley 20/2013.
 
ANEXO al Reglamento de Seguridad (Real Decreto 2364/1994)

Requisitos específicos de las empresas de seguridad, según las distintas clases de actividad

I. Requisitos de inscripción y autorización inicial

1. Vigilancia y protección de bienes, establecimientos, certámenes o convenciones.

(…)

c) Tener constituida, en la forma que se determina en el artículo 7 de este reglamento, una garantía de 240.404,84 euros si el ámbito de actuación es estatal y de 48.080,97 euros, más 12.020,24 euros por provincia, si el ámbito de actuación es autonómico.

(…)

II. Requisitos de las empresas de ámbito autonómico

1. Las cantidades determinantes de los mínimos de garantía y de seguro de responsabilidad civil, aval u otra garantía financiera con entidad debidamente autorizada, especificadas en el apartado I de este anexo, como requisitos “De inscripción y autorización inicial”, relativos a las empresas de ámbito autonómico, sean cuales fueren las actividades que realicen o servicios que presten, quedarán reducidas al 75 por ciento o al 50 por ciento, según que la población de derecho de las correspondientes comunidades autónomas sea inferior a 2.000.000 de habitantes y superior a 1.250.000, o inferior a 1.250.000 habitantes.

2. Las cantidades determinantes de los mínimos de garantía, especificadas en el apartado I de este anexo, relativas a las empresa de seguridad de ámbito autonómico, cualesquiera que fueren las actividades que realicen o servicios que presten, y cualquiera que fuere la población de derecho de las correspondientes comunidades autónomas, quedarán reducidas al 50 por ciento cuando se trate de empresas que, en el momento de la inscripción en el Registro, tengan una plantilla de menos de 50 trabajadores, y asimismo cuando, posteriormente, durante dos años consecutivos, no superen los 601.012,10 euros de facturación anual.

La reducción establecida en este apartado 2 no será acumulable a la relativa al mínimo de garantía, comprendida en lo dispuesto en el apartado anterior.

3. En los supuestos contemplados en los apartados 1 y 2 precedentes, no se computarán las cantidades por provincia, especificadas en el apartado I de este anexo, en cuanto a garantía, respecto a las provincias que tengan menos de 250.000 habitantes de población de derecho.

(…)

Si bien se entiende perfectamente la imposición de límites y garantías mayores en función del volumen de negocio y la complejidad operativa, como así se articula en la Ley de seguridad Privada y la diferente normativa que la desarrolla, para supuestos de instalaciones críticas, número de vigilantes…. no parece ser proporcional y necesario la aplicación de garantías diferentes para prestar servicios en diferentes ámbitos territoriales, especialmente en provincias limítrofes o en función de los habitantes, sin que estas revistan una complejidad operativa o un riesgo añadido al ya existente. 

Como ejemplo explicativo,sírvase de la diferencia que representa prestar un servicio en Casarrubuelos (Madrid) a prestarlo en Illescas (Toledo), donde los 7 kilómetros de separación no implican un aumento del riesgo de impago de posibles sanciones, ni un aumento de dificultad operativa, ni tan siquiera un aumento significativo del volumen de negocio o del número de vigilantes.
 

Respuesta de la Unidad Central de Seguridad Privada.

De una lectura de los preceptos incardinados en la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, así como de lo dispuesto en el Anexo del Real Decreto 2364/1994, de 9 de diciembre, por el que se aprobó el Reglamento de Seguridad Privada, transcritos ya en el escrito objeto de consulta y por ello no reproducidos en el presente escrito, se infiere que como quiera que la citada Ley es de aplicación también al sector de la seguridad privada (excluido anteriormente por la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, transpuesta en nuestro país a través de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio), puede entenderse que las distintas cantidades determinantes de los mínimos de garantía (aval) y de seguro de responsabilidad civil que se exigen en el Anexo I del RSP, dependiendo de los ámbitos territoriales de actuación de las empresas que desarrollan actividades de seguridad privada (nacional o autonómico), así como las reducciones contempladas en el Anexo II de dicho Reglamento, atendiéndose al número de habitantes que tienen las Comunidades Autónomas o las provincias, o a la prestación de servicios en dos o mas Comunidades Limítrofes como sí fuera un territorio autonómico único, tal vez vayan en contra de los principios de garantía de la libertad de establecimiento y la libertad de circulación a los que se refiere el capitulo II de la referida Ley 20/2013, de 9 de diciembre (concretamente el principio de no discriminación,consagrado en el articulo 3, y los de necesidad y proporcionalidad de las actuaciones de las autoridades competentes, establecidos en el articulo 5), puesto que resulta innecesario, injustificado y no proporcional, desde el punto de vista de la seguridad, que se exijan cuantías diferentes según se vayan a prestar los servicios en un ámbito territorial u otro (concretamente se tiene en cuenta el territorio como criterio determinante y no otras razones).

Por todo cuanto antecede, esta Unidad Central estima que no debería establecerse en el futuro Reglamento de Seguridad Privada cualquier exigencia a las empresas de seguridad (requisitos de autorización y funcionamiento) basada, única y exclusivamente, en los ámbitos territoriales de actuación de las mismas (incluyendo el número de habitantes que se encuentren en los mismos), por cuanto que ello iría en contra tanto de lo dispuesto por la legislación comunitaria (traspuesta a nuestra legislación), como por el articulo 38 de la Constitución Española, que reconoce la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado y exige a los poderes públicos que garanticen y protejan su ejercicio, coincidiendo, así, en lineas generales, por tanto, con las apreciaciones reflejadas en el escrito objeto de consulta.

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